(Le texte a été publié au Forum de l’immobilier (2019/24, pp. 7-8) et est reproduit ci-dessous avec l’aimable autorisation de la maison d’édition Anthemis que l’auteur remercie vivement)
Un décret wallon du 22 novembre 2018 relatif à la procédure d’expropriation a été publié le 18 décembre 2018 au Moniteur belge (ci-après, « le décret »). L’entrée en vigueur du décret sera prochainement fixée par le Gouvernement wallon[1]. Dans la foulée du décret flamand du 24 février 2017 relatif à l’expropriation d’utilité publique[2], la Région wallonne se dote donc de sa propre procédure d’expropriation qui était régie jusqu’à présent par des lois fédérales[3]. Depuis le 1er juillet 2014[4], chaque Région est en effet compétente pour établir ses propres règles en matière de procédure judiciaire d’expropriation[5]. La réforme de la procédure d’expropriation est attendue depuis longtemps compte tenu du caractère dépassé et inadapté de nombreux aspects de l’arsenal législatif fédéral[6]. Le législateur wallon a décidé de partir d’une feuille blanche puisque le décret abroge les lois fédérales relatives à la procédure d’expropriation[7]. Sans prétendre à l’exhaustivité, l’on propose de dégager certaines lignes de force du décret.
- Vision large de la notion d’expropriation. L’expropriation implique en principe « une suppression forcée et totale du droit de propriété sur un bien (…) »[8]. La Cour de cassation confirme en ce sens que l’expropriation « suppose un transfert de propriété forcée ayant pour effet une perte de propriété, partant, une dépossession effective d’un bien»[9].
Le décret opte pour une définition plus large de l’expropriation pour au moins deux raisons. D’une part, il définit l’expropriation comme « la cession amiable ou forcée d’un droit sur un bien immobilier réalisée dans un but d’utilité publique »[10]. D’autre part, le décret indique que l’expropriation peut consister en un « transfert d’un droit de propriété sur un bien immobilier » mais également en « la suppression d’un droit réel démembré, d’un droit indivis d’un droit réel ou d’un droit personnel sur le bien »[11]. Cette conception élargie de l’expropriation permettrait, par exemple, à une autorité publique d’exproprier un locataire qui ne souhaite pas quitter l’immeuble exproprié alors que le propriétaire ne s’y oppose pas et est disposé à s’accorder amiablement avec l’autorité publique[12].
- Phase administrative préalable à la procédure judiciaire d’expropriation. Des règles indiquent les formes et les délais à respecter depuis la constitution du dossier d’expropriation par l’autorité publique et ce, jusqu’à l’adoption de l’arrêté du Gouvernement wallon autorisant l’expropriation[13]. On épinglera que le décret ne prévoit pas de lourde formalité en matière de participation du public, comme la tenue d’une enquête publique. Les personnes expropriées peuvent toutefois faire valoir leurs observations écrites lors de la phase administrative[14].
On restera attentif au fait que des normes législatives d’habilitation peuvent prévoir des formalités complémentaires, le cas échéant, plus contraignantes. A chaque expropriation, il s’imposera donc de lire le décret – qui organise la procédure d’expropriation – de manière combinée avec la législation d’habilitation applicable – qui prévoit le cas dans lequel l’autorité publique peut exproprier[15].
On relève en outre que les communautés sont compétentes pour régler les cas et les modalités d’expropriation[18]. Il semble donc que la phase administrative prévue par le décret ne soit pas applicable aux expropriations menées dans le cadre des compétences de la Communauté française et de la Communauté germanophone[19]. Ce raisonnement vaut, à notre sens, pour l’ensemble des dispositions du décret qui ne concernent pas directement la procédure judiciaire d’expropriation.
- Péremption de l’arrêté d’expropriation. Suivant le décret, l’arrêté d’expropriation est périmé s’il n’est pas mis en œuvre endéans un délai de dix ans[20].
- Obligation de négocier. Le décret prévoit que « la requête en expropriation n’est recevable que si, au préalable, une tentative de cession amiable a eu lieu»[21]. L’autorité publique peut toutefois se limiter à faire une simple offre dont le contenu minimal est fixé par le décret[22].
- Compétence du tribunal de première instance pour connaitre d’une demande d’expropriation. C’est désormais le tribunal de première instance qui est compétent en matière d’expropriation et non plus le juge de paix[23]. Les travaux préparatoires du décret justifient ce choix législatif[24]. On relève que la cour d’appel est compétente pour connaître des appels interjetés à l’encontre du jugement provisionnel[25] – c’est-à-dire, la décision par laquelle le tribunal statue définitivement sur la légalité de l’expropriation et provisoirement sur l’indemnité de l’exproprié[26] – et du jugement sur l’indemnité d’expropriation[27] prononcés par le tribunal de première instance.
- Suppression de la condition de l’ (extrême) urgence. Le décret instaure une procédure judiciaire d’expropriation largement inspirée de la procédure prévue par la loi du 26 juillet 1962. Il n’est toutefois plus question pour l’autorité publique de prouver l’extrême urgence puisque le décret prévoit une procédure unique voulue « rapide»[28] et encadrée par des délais à chaque étape.
On relève que plusieurs aspects procéduraux de la loi du 26 juillet 1962 – attentatoires aux droits de la défense de l’exproprié – sont logiquement écartés : le juge n’est plus tenu de rendre son jugement provisionnel dans les quarante-huit heures de la comparution sur les lieux[29] et l’exproprié peut interjeter appel du jugement provisionnel qui lui est défavorable[30].
- Prise de possession par l’autorité publique après le jugement provisionnel. Le décret prévoit une prise de possession par l’autorité publique du ou des biens expropriés avant le débat judiciaire sur l’indemnité d’expropriation[31], ce qui pourrait théoriquement intervenir après plusieurs mois. On souligne à ce propos que le dépassement des délais afférents à la procédure judiciaire n’est pas expressément sanctionné. Certes, le décret prévoit que les parties – dans ce contexte, singulièrement l’autorité publique – peuvent saisir la cour d’appel si le tribunal de première instance n’a pas respecté certains délais[32]. Aucune mesure n’est toutefois prévue dans le cas où la cour d’appel viendrait, avec l’accord ou non des parties, à manquer les délais de procédure qui la concernent. Compte tenu de l’encombrement de leur rôle, il n’est pas à exclure que les juridictions judiciaires ne seront pas toujours à même de respecter à la lettre les délais prévus par le décret.
- Conclusion. L’évaluation de la procédure d’expropriation prévue par le décret devra être effectuée au fur et à mesure de son application. Même si des difficultés devaient être rencontrées à l’usage, l’on ne peut que se réjouir de l’élan de modernisation opéré par la Région flamande et la Région wallonne, qui laissent derrière elles la Région de Bruxelles-Capitale et l’autorité fédérale et, par conséquent, témoigne d’une procédure d’expropriation à plusieurs vitesses en Belgique.
Kevin Polet
Avocat au barreau du Brabant wallon (HSP)
Assistant à l’UCLouvain
[1] Art. 106 du décret du 22 novembre 2018.
[2] Mon. b. du 25 avril 2017.
[3] A savoir : (1) la loi du 17 avril 1835 qui organise la procédure d’expropriation dite ordinaire, (2) la loi du 10 mai 1926 instituant la procédure d’expropriation d’urgence et (3) la loi du 26 juillet 1962 qui a trait à la procédure d’expropriation d’extrême urgence.
[4] Date d’entrée en vigueur de la loi spéciale du 6 janvier 2014 relative à la Sixième Réforme de l’Etat (art. 67).
[5] Sur les questions que suscite cette faculté notamment sur le plan constitutionnel, voy. not. K. Polet, « La régionalisation de la procédure judiciaire d’expropriation sous la sixième réforme de l’Etat : les prémices d’une réforme souhaitable ? », A.P.T., 2014, pp. 469-478.
[6] Pour un exposé des arguments en faveur de la réforme des lois fédérales relatives à la procédure d’expropriation, voy. not. K. Polet, op. cit., pp. 475-477 et les réf. citées.
[7] Art. 98, 101 et 103 du décret du 22 novembre 2018.
[8] B. Paques, « L’expropriation pour cause d’utilité publique », Rép. not., Bruxelles, Larcier, 2001, p. 50.
[9] Voy. not. Cass., 4 décembre 2008, Pas., 2008, pp. 2753 et s. ; 13 juin 2013, Pas., 2013, pp. 1364 et s.
[10] Art. 1, 2°, du décret du 22 novembre 2018.
[11] Art. 2, § 1er, al. 1er, 1° et 2°, du décret du 22 novembre 2018.
[12] Voy., en ce sens, l’exposé des motifs du projet de décret relatif à la procédure d’expropriation, Doc. Parl. wall., sess. 2018-2019, n° 1170/1, p. 5.
[13] Art. 6 à 20 du décret du 22 novembre 2018.
[14] Art. 13 du décret du 22 novembre 2018.
[15] Voy., en ce sens, l’exposé des motifs du projet de décret relatif à la procédure d’expropriation, Doc. Parl. wall., sess. 2018-2019, n° 1170/1, pp. 4-5.
[18] Art. 79, § 1er, de la loi spéciale de réformes institutionnelles du 8 août 1980 et art. 51 de la loi du 31 décembre 1983 de réformes institutionnelles pour la Communauté germanophone.
[19] Voy., à ce propos, l’exposé des motifs du projet de décret relatif à la procédure d’expropriation, Doc. Parl. wall., sess. 2018-2019, n° 1170/1, pp. 5 et 6 ; égal. K. Polet, op. cit., pp. 474-475.
[20] Art. 20, § 1er, al. 1er, du décret du 22 novembre 2018.
[21] Art. 26, § 1er, al. 1er, du décret du 22 novembre 2018.
[22] Art. 26, § 1er, al. 2, du décret du 22 novembre 2018
[23] Art. 28 du décret du 22 novembre 2018.
[24] Exposé des motifs du projet de décret relatif à la procédure d’expropriation, Doc. Parl. wall., sess. 2018-2019, n° 1170/1, pp. 7-8.
[25] Art. 39 du décret du 22 novembre 2018.
[26] Art. 38 du décret du 22 novembre 2018.
[27] Art. 51 du décret du 22 novembre 2018.
[28] Exposé des motifs du projet de décret relatif à la procédure d’expropriation, Doc. Parl. wall., sess. 2018-2019, n° 1170/1, p. 5.
[29] Art. 35 et 36 du décret du 22 novembre 2018.
[30] Art. 39, al. 1er, 4°, du décret du 22 novembre 2018.
[31] Art. 44 à 47 du décret du 22 novembre 2018.
[32] Art. 39, al. 1er, 1° à 3°, du décret du 22 novembre 2018.