📌Région flamande: après les tentatives de Stop au béton régional, les Bouwstop/Bouwpauze au niveau local?

Afin de lutter contre la prolifération des centres urbains, quatre communes flamandes ont récemment déclaré un Bouwstop/ une Bouwpauze générale (Evergem, Sint-Pieters-Leeuw, Dilbeek et Beersel)[1] par le biais de délibération du conseil communal).

Il existe également des Bouwstops « sélectifs », principalement pour mettre un terme à la prolifération des appartements dans les zones rurales. Trois communes flamandes ont à ce jour adopté des Bouwstops « sélectifs » (Oostrozebeke, Malle et Alost)[2].

L’exemple qui a récemment marqué l’actualité est la décision de Bouwpauze générale du Conseil communal de Sint-Pieters-Leeuw du 28 mai 2020. Celui-ci avait adopté une délibération intitulée « Actualisation de la vision de l’espace ouvert et Standstill pour les nouvelles extensions de centres résidentiels». Concrètement, la délibération imposait une interdiction générale de construire sur les terrains pour lesquels de nouvelles routes doivent être construites et ce jusqu’au 31 décembre 2025 :

« À partir d’aujourd’hui et jusqu’au 31 décembre 2025, un statu quo s’appliquera aux nouveaux lotissements et logements collectifs qui impliquent une extension des zones résidentielles vers les espaces ouverts. Ces préoccupations concernent: tous les lotissements de logements collectifs non encore approuvés et pour lesquels de nouvelles zones non aménagées doivent être prises en compte, c’est-à-dire des lotissements de logements collectifs qui doivent être approuvés par le conseil communal pour lesquels de nouvelles routes ou un nouveau chemin privé doit encore être aménagé (par exemple pour la construction de second ordre) ».

La Bouwpauze générale s’appliquait ainsi à:

• la construction de maisons plurifamiliales ;
• la démolition ou la rénovation de bâtiments résidentiels existants en vue de créer davantage de logements que ce qui était déjà autorisé ;
• le Lotissement pour la (re) division des parcelles en plusieurs parcelles constructibles avec aménagement d’une nouvelle voirie ;
• les projets de logements collectifs avec aménagement d’une nouvelle voirie
• les demandes de dérogation en vue de créer plus de logements que ce qui est indiqué dans les permis de lotir déjà autorisés ;
• les modifications de fonction en vue de créer plusieurs unités de logements au sein d’un bâtiment existant.

Un certain nombre de promoteurs de la construction avait alors déposé un recours auprès de l’autorité de tutelle, à savoir le Gouverneur de la province du Brabant flamand, au motif que le Conseil communal avait ainsi outrepassé son pouvoir de décision.

Le 12 août 2020, le Gouverneur de la Province du Brabant flamand a annulé la Bouwpauze générale du Conseil communal de Sint-Pieters-Leeuw au motif que cette interdiction générale qui est de nature avant tout politique aura indéniablement des incidences juridiques, car la commune refusera systématiquement l’octroi de permis pour les actes et travaux précités.

Le Gouverneur estime que ce type d’interdiction de construire doit plutôt être contenu dans un RUP et doit ainsi faire l’objet d’une participation du public. La décision du Gouverneur est motivée comme suit :

«La commune de Sint-Pieters-Leeuw souhaite formuler une intention politique avec la décision attaquée afin de déterminer clairement les évolutions politiques qui peuvent être prises en compte lors de l’évaluation des demandes de permis.

La commune de Sint-Pieters-Leeuw souhaite se concentrer sur la préservation de l’espace ouvert. Il est donc recommandé de suspendre les nouveaux projets résidentiels qui n’ont pas encore été approuvés et qui réduisent en outre les espaces libres par la construction de nouvelles routes en dehors des contours actuels des centres résidentiels, au moins jusqu’à la fin de 2025 avec l’option d’extension.

En pratique, la décision attaquée, l’intention politique, a un impact considérable sur les possibilités de développement d’un certain nombre de terrains situés à Sint-Pieters-Leeuw. L’intention politique du conseil est de suspendre complètement l’aménagement des zones touchées où de nouvelles voiries sont nécessaires jusqu’en 2025 au moins. Cela équivaut en fait à une interdiction de construire / étape de construction pour le terrain qui n’est pas situé sur une route équipée et ceci pour tous les lotissements ou logements de groupe. La commune refusera les demandes de nouvelles voiries. Il sera impossible de délivrer des « omgevingsvergunningen ». En d’autres termes, le conseil communal attache des conséquences juridiques à son intention politique.

Il est parfaitement juste que la commune de Sint-Pieters-Leeuw souhaite investir dans la préservation de l’espace ouvert. Le fait qu’un conseil communal fasse connaître sa vision au moyen d’une décision du conseil communal est une bonne chose en termes de politique et d’administration. Un problème se pose lorsqu’un conseil communal, en promulguant une vision ou des intentions, touche à des droits existants ou raisonnablement prévisibles. Par exemple, il a toujours été soutenu que la vision incluse dans un plan d’aménagement du territoire communal ne peut en elle-même servir de base juridique ou peut être suffisante comme motivation pour des dossiers individuels. Dans le même sens, les développements souhaités sur le plan politique ne peuvent pas être utilisés comme un instrument spécifique qui remplacerait le Plan de structure spatiale, un RUP ou un règlement.

Si l’administration communale a l’intention de réutiliser le terrain coloré comme zone résidentielle, cela doit se faire au moyen d’instruments de planification et des procédures appropriées prévues à l’article 1.1.3. du Code flamand de l’aménagement du territoire. Une intention politique ou des développements politiques souhaités ne peuvent y parvenir. La jurisprudence du Conseil d’État et du Raad voor Vergunningsbetwistingen le confirme.

Le Département Omgeving déclare dans une directive récemment publiée que les développements liés aux politiques ne peuvent jouer un rôle que dans l’évaluation d’une bonne planification spatiale. L’évaluation par rapport aux réglementations d’urbanisme prévaut. L’intention politique d’une commune ne peut remplacer ou modifier une prescription urbanistique. Lorsqu’un plan d’exécution spatiale a été approuvé pour une zone, ce qui semble être le cas pour certaines des zones couvertes par la décision du conseil communal, il est considéré que l’évaluation par rapport à une planification spatiale appropriée a déjà eu lieu dans le cadre de ce RUP. Une vision « Actualisation de la vision de l’espace ouvert et Standstill pour les nouvelles extensions de centres résidentiels » ne peut pas remplacer un RUP et ses prescriptions. L’introduction d’un bouwstop pour les cinq prochaines années peut certainement être proposée par un conseil communal comme une vision politique, mais dans la mesure où une simple décision politique a également des conséquences juridiques pour des applications spécifiques, cette décision est contraire à la loi ».

Il ressort dès lors que ce qui précède que la légalité des Bouwstops/Bouwpauzes générales prises sous la forme d’une simple délibération du Conseil communal semble remise en question.

Reste à savoir si les Bouwstops/Bouwpauzes spécifiques et conditionnées, prises au niveau local dans une décision avant tout politique, résisteront à ce contrôle de légalité.

En ce qui concerne le Stop au béton régional wallon à l’horizon 2050, celui-ci n’a pas encore fait l’objet de traduction concrète et immédiate en bouwstop/bouwpauze par les autorités communales. Il s’agit certainement d’une question de temps.

Les plans d’aménagement directeurs établis pour la Région Bruxelles-Capitale ont quant à eux déjà pris de l’avance sur cette thématique en procédant secteur par secteur.

En guise de conclusion, il convient de se demander si les ambitions politiques régionales de « stop au béton » à long terme seront mises en œuvre de manière avant-gardiste par certaines communes, ou ces dernières attendront-elles des directives harmonisées au niveau régional ?

[1] – Evergem (délibération du conseil communal du 26 novembre 2015): délimitation d’une zone à l’intérieur de laquelle des permis peuvent encore être accordés, hors de cette zone l’autorisation n’est possible qu’après qu’un besoin en  logement soit démontré.

– Sint-Pieters-Leeuw (délibération du conseil communal du 28 mai 2020): jusqu’au 31 décembre 2025 plus de permis avec voirie, sauf au sein d’un PPAS local (« BPA » ou « Gemeentelijk RUP »).

– Dilbeek (délibération du conseil communal du 23 juin 2020): plus de nouveaux permis avec voirie jusqu’au 31 décembre 2025, sauf au sein d’un PPAS local (« BPA » ou « Gemeentelijk RUP ») et plus de permis pour la construction ou la création de maisons multifamiliales ou pour le relotissement.

– Beersel (délibération du conseil communal du 24 juin 2020): plus de nouveaux permis avec voirie jusqu’au 31 décembre 2025, sauf au sein d’un PPAS local (« BPA » ou « Gemeentelijk RUP ») et sauf pour les projets de Vlabinvest.

[2] – Oostrozebeke (GR 11 juin 2019): plus de permis pour les maisons multifamiliales en prévision d’une vision globale de densification des noyaux.

– Malle (GR 24 octobre 2019): plus de permis pour les maisons multifamiliales dans l’attente d’un « Beeldkwaliteitsplan ».

– Alost (avis sur leur site internet 25 février 2019): plus de permis pour les immeubles à appartements en périphérie, à moins que cela ne renforce le caractère du village. Il y a des exceptions pour les bâtiments à valeur patrimoniale et les projets de cohabitation à petite échelle. Pour les maisons de plain-pied à la campagne: pas de densités.

Le Titre V du Code Bruxellois de l’Aménagement du Territoire (« CoBAT ») concerne la protection du patrimoine immobilier à Bruxelles, et instaure à cet égard différentes mesures de protection, à savoir le classement d’un bien (articles 222 à 239 du CoBAT), l’inscription d’un bien sur la liste de sauvegarde (article 210 à 221 du CoBAT), et enfin l’inscription d’un bien à l’inventaire du patrimoine immobilier de la Région (article 207 du CoBAT). Cet inventaire garantit ainsi un premier niveau de protection d’un bien immobilier, nettement moins protecteur que le régime du classement ou de l’inscription sur la liste de sauvegarde.

L’inventaire constitue un outil de connaissance qui donne une vue d’ensemble sur les biens significatifs pour l’architecture et l’histoire urbanistique de la Région (et donc susceptibles de faire l’objet d’une mesure de classement ou d’inscription sur la liste de sauvegarde par la suite). L’inscription seule à l’inventaire ne constitue donc pas une mesure de protection, mais vise à attirer l’attention de tous les acteurs concernés sur l’intérêt patrimonial du bien. Cette fonction première d’information est soulignée dans les travaux préparatoires, dans lesquels l’inventaire est décrit comme un outil de « documentation et sensibilisation ».

L’article 207, §1^er du Cobat dispose que « le Gouvernement dresse, tient à jour et publie un inventaire du patrimoine immobilier à Bruxelles ». La forme de cet inventaire, les mentions qui doivent y figurer, ainsi que la procédure relative à l’établissement, à la mise à jour et à la publication de cet inventaire sont arrêtés par le Gouvernement (article 207, §1^er, alinéa 2). Néanmoins, aucun arrêté d’exécution n’a, à ce jour, été adopté à cet effet, et il subsiste donc un grand flou autour de la procédure à suivre afin d’inscrire un bien sur cet inventaire du patrimoine immobilier.

L’article 207, §1^er, alinéa 2, précise tout de même que cet inventaire prendra la forme d’un site internet tenu à jour par l’administration en charge des Monuments et Sites. Il se doit d’être librement accessible à tous (comme précisé dans l’exposé des motifs du projet). Ce site est effectivement disponible à l’adresse www.irismonument.be. La simple disponibilité de l’inventaire sur ce site ne peut toutefois suffire à lui conférer un caractère légal, ce que l’exposé des motifs du projet de réforme confirme en exposant que « une publication par mention au Moniteur Belge demeure prévue dès lors que l’inventaire a un caractère réglementaire et qu’un bien inscrit à cet inventaire se voit appliquer des règles particulières de procédure administrative[1] ». L’exposé des motifs indique néanmoins que cette mention au Moniteur pourra se limiter à énoncer l’adresse du bien (ou, le cas échéant, ses coordonnées géographiques ou références cadastrales)[2].

L’initiative d’inscrire un bien à cet inventaire revient principalement au Gouvernement. Toutefois, l’article 207, §2 précise également que « la Commission royale des monuments et des sites ou le collège des bourgmestres et échevins où le bien est situé peuvent proposer l’inscription d’un bien à l’inventaire du patrimoine immobilier ».

L’article 333 du CoBAT contient une disposition transitoire, dans l’attente de l’établissement de l’inventaire conformément à l’article 207. Selon cette disposition, tous les monuments et ensembles qui ont fait objet d’une autorisation de bâtir ou d’une construction antérieure au 1er janvier 1932 sont, à titre transitoire, considérés comme inscrits d’office dans l’inventaire du patrimoine immobilier de la Région jusqu’à la publication de cet inventaire. Chaque publication de l’inventaire d’une commune ou partie de commune remplace donc l’inventaire transitoire pour cette commune ou partie de commune.

Le Conseil d’État a, dans un arrêt du 20 mars 2017[3], après avoir rappelé que, contrairement à ce que prévoit l’article 207 du CoBAT, le Gouvernement n’a pas arrêté la procédure relative à l’établissement et à la publication de l’inventaire, considéré que, bien qu’un inventaire soit disponible par voie électronique (le site internet), celui-ci n’a pas été arrêté selon des modalités arrêtées par le Gouvernement (celles-ci n’existant pas) et n’a pas été publié au Moniteur Belge. Aucune disposition n’ayant prévu que la publication sur un site internet suffirait à satisfaire les exigences de l’article 207, le Conseil d’État considère donc que cet inventaire ne remplace pas le régime transitoire prévu par l’article 333, qui continue donc à produire ses effets pour les biens répondant aux conditions de cette disposition. Cet arrêt confirme donc bien l’absence d’effets de la simple mention d’un bien sur le site internet, en l’absence de publication au Moniteur Belge.

A ce jour, seules deux listes de biens faisant partie de l’inventaire du patrimoine immobilier ont été publiées au Moniteur (l’inventaire des immeubles du Quartier Léopold, publié au Moniteur du 24 juin 1994, et l’inventaire des Sites de la Région, publié au Moniteur du 22 septembre 1995). L’effet légal que ces publications entraînent n’est pas clair, au vu de la jurisprudence précitée du Conseil d’État : en effet, bien que ces listes aient fait objet d’un arrêté de Gouvernement publié au Moniteur, la procédure d’établissement et de publication de l’inventaire n’a pas, comme vu précédemment, été arrêtée par le Gouvernement, ce qui donne donc un statut assez ambigu à ces inventaires publiés.

L’inscription d’un bien à l’inventaire, conformément à son objet premier d’information, entraine pour seul effet la soumission de toute demande de permis se rapportant à ce bien à l’avis de la commission de concertation, celle-ci pouvant demander un avis à la Commission royale des Monuments et des Sites, qui doit alors envoyer son avis à l’autorité  dans les trente jours de la réception de la demande d’avis, à défaut de quoi la procédure est poursuivie sans qu’il ne doive être tenu compte d’un avis envoyé hors délai. Cette règle de procédure ne s’applique que si le bien est déjà inscrit à l’inventaire au moment de l’introduction de la demande.

Ces effets ne sont produits, comme le rappelle l’article 207, §4, qu’à la publication par mention de l’inscription du bien à l’inventaire. Il faut toutefois garder à l’esprit que les biens qui répondent aux conditions de l’article 333 du CoBAT sont considérés comme d’office inscrits à l’inventaire, à titre transitoire, et se voient donc appliquer ces effets, sans qu’ils aient donc été publiés au Moniteur.

Enfin, l’article 207, §3, alinéa 2 du Cobat précise que le Gouvernement peut établir la liste des actes et travaux qui, en raison de leur importance minime ou de l’absence de pertinence de l’avis, sont dispensés de l’avis préalable de la commission de concertation ou des mesures particulières de publicité.

En synthèse, et pour la pratique :

• L’inscription d’un bien sur le site de l’inventaire ne produit légalement aucun effet sans mention de cette inscription au Moniteur. A l’heure actuelle, il convient donc normalement de vérifier uniquement si le bien concerné fait partie de l’inventaire transitoire (article 333, bâtiment pré-1932), ou s’il fait partie de l’un des inventaires publiés au Moniteur (Quartier Léopold et Sites de la Région) ;
• Néanmoins, la pratique administrative tend à appliquer l’inventaire tel que disponible sur le site internet, et donc à faire produire les effets de ce régime à des biens repris sur le site (mais non repris dans l’un des inventaires publiés ou à l’inventaire transitoire), ou au contraire à ne pas donner effet au régime à des biens faisant partie de l’inventaire transitoire (pré-1932) mais non repris sur les listes des biens reprises sur le site de l’inventaire. Cette pratique est donc tout à fait contra legem, vu la jurisprudence précitée du Conseil d’État, et met les permis ainsi délivrés à grand risque d’annulation par ce dernier.

[1] Projet d’ordonnance, réformant le Code bruxellois de l’aménagement du territoire et l’ordonnance du 5 juin 1997 relative aux permis d’environnement et modifiant certaines législations connexes, exposé des motifs, Doc., Parl. Rég. Brux.-Cap., 2016-2017, A-451/1, p. 135.

[2] Ibidem.

[3] C.E., arrêt 237.719 du 20 mars 2017, Haelvoet.

Comme attendu, le Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale a adopté ce 2 avril 2020, dans le cadre de l’ordonnance du 19 mars 2020 de pouvoirs spéciaux, un arrêté visant à suspendre l’ensemble des délais de rigueur, les délais de recours ainsi que, de manière générale, les délais dont l’échéance est assortie d’un effet juridique prévu par les ordonnances et arrêtés de la Région de Bruxelles-Capitale.

La mesure s’applique dès lors également en matière de permis d’urbanisme et de permis d’environnement. Elle revêt un caractère d’autant plus significatif s’agissant des permis d’urbanisme depuis l’entrée en vigueur le 1^er septembre 2019 de la dernière réforme du CoBAT, instaurant des délais de rigueur en la matière.

La mesure prend effet rétroactivement à compter du 16 mars 2020, ce pour une durée d’1 mois, prorogeable à 2 reprises pour une même durée.

Dès lors que les mesures de confinement actuelles ne prendront fin, au plus tôt, que le 19 avril prochain, il faut assurément s’attendre à une prolongation de la mesure de suspension.

Pour autant, ceci n’implique pas, en principe, un « gel » des procédures, qui peuvent se poursuivre, dans la mesure des actes d’instruction susceptibles d’être réalisés dans le respect des règles de confinement.

L’arrêté est disponible ici : https://www.bruxelles.be/sites/default/files/bxl/Arrete_ndeg2020.001_de_pouvoirs_speciaux_relatif_a_la_suspension_des_delais.pdf

HSP se tient à votre disposition pour toute question à ce propos et en particulier pour analyser avec vous les conséquences sur les procédures de permis en cours.

L’arrêté du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale réglementant la mise en place, l’exploitation et le contrôle des bassins d’orage du 23 mai 2019 a été publié ce 18 juin au Moniteur belge. D’une part, cet arrêté soumet les bassins d’orage privatifs de plus de 10 m³ à une déclaration environnementale préalable, conformément à l’ordonnance relative aux permis d’environnement, d’autre part, il en détermine les conditions d’exploitation en instaurant des obligations d’entretien et de contrôle.

Élaboré en concertation avec les opérateurs d’eau, l’arrêté vise à limiter l’impact de ces réservoirs d’eaux pluviales sur la saturation des égouts et à renforcer la prévention des risques d’inondations. En cours d’exploitation, tout bassin d’orage fera l’objet d’un contrôle périodique et en cas de manquement constaté, l’exploitant s’exposera  à des sanctions pénales pour atteinte à l’environnement.