Le droit de l'urbanisme

Le pouvoir d’appréciation du juge dans le cadre d’un recours à l’encontre d’une sanction administrative en matière de PEB

L’énergie est devenue un thème d’actualité, principalement en raison de son coût sans cesse croissant, et de l’impact de celui-ci sur la pollution atmosphérique et sur le réchauffement climatique. Ces éléments ont contribué à une réflexion globale sur la maîtrise de l’énergie dans tous les secteurs et à tous les niveaux de la société.

C’est dans ce contexte que la directive 2002/91/CE sur la performance énergétique des bâtiments (PEB) a été transposée en Belgique et plus particulièrement en Région wallonne par le décret du 19 avril 2007 lequel insère dans le Code wallon un nouveau Livre IV intitulé « dispositions relatives à la performance énergétique des bâtiments » (articles 237/1 à 237/39).

Toute construction, notamment nouvelle, doit être accompagnée d’un certificat PEB qui est défini comme « le document qui décrit la situation réelle du bâtiment en indiquant le résultat du calcul de la performance énergétique exprimé par un ou plusieurs indicateur(s) numérique(s) ou alphabétique(s) » (article 237/1, 13°).

Lorsque le bénéficiaire du permis va débuter les travaux, il doit, en application de l’article 134 du CWATUPE, aviser au moins quinze jours à l’avance d’une part, le Collège communal et d’autre part, conformément à l’article 569 du CWATUPE, lui transmettre une déclaration PEB initiale définie quant à elle, comme un « document qui décrit les mesures à mettre en œuvre pour atteindre les exigences P.E.B. et qui comprend une estimation du résultat attendu du calcul de la P.E.B. ».

L’article 237/36, § 1er, 1° du Code Wallon de l’Aménagement du Territoire, de l’Urbanisme, du Patrimoine et de l’Energie (CWATUPE) dispose que « sont sanctionnés d’une amende administrative […] pour le déclarant, le fait de ne pas procéder à la notification de la déclaration PEB initiale ». Le paragraphe 2 indique que  « le montant de l’amende administrative est compris entre 250 euros et 50.000 euros ».

Pour la détermination de ce montant, l’article 559 du CWATUPE précise que ces manquements « sont punis d’une amende dont le montant est de 2 euros par mètre cube de volume construit ».

L’article 237/37, § 1er et § 2 ajoute que le Fonctionnaire délégué a qualité pour rechercher et constater par procès-verbal les manquements visés à l’article précédent et que celui-ci en informe immédiatement par envoi le contrevenant. Selon l’article, § 3, « après avoir mis le contrevenant […] en mesure de présenter ses moyens de défense lors de l’audition, l’autorité qui a dressé le procès-verbal décide s’il y a lieu d’infliger une amende administrative et fixe le montant de l’amende administrative ainsi que l’échéance de paiement ».

Si l’article 237/38 du CWATUPE dispose que « le recours devant le Tribunal de Police est un recours de pleine juridiction », le Code définit avec précision les modalités de calcul de l’amende administrative en son article 559 et ne prévoit aucune marge d’appréciation.

La question qui se pose est de savoir si le juge de police, saisi d’un recours à l’encontre d’une telle sanction dispose quant à lui d’une telle marge d’appréciation.

La Cour constitutionnelle est aujourd’hui saisie d’une question préjudicielle formulée comme suit : « L’article 237/36, §§ 1er et 2 du CWATUPE inséré par le décret cadre du 19 avril 2007, article 10, viole-t-il les articles 10 et 11 de la Constitution, et le principe général d’égalité et de non discrimination, interprété en ce sens qu’il ne permet pas au Tribunal de Police saisi d’un recours à l’encontre d’une décision infligeant une amende administrative de réduire cette amende en dessous du minimum de 250,00 € par application de l’article 85 du Code Pénal, ni de faire bénéficier l’auteur de l’infraction de la suspension du prononcé ou du sursis, alors que le juge pénal peut user de ces facultés lorsqu’il statue sur les poursuites pénales du chef d’une infraction à l’article 134 du CWATUPE ? ».

Répondre à cette question implique de se pencher sur le régime des sanctions administratives, qui s’entendent « de la mise en œuvre d’un droit de punir par l’administration »[i].

Parmi ces sanctions administratives, il convient de distinguer deux catégories, celles à caractère répressif, et celles à caractère purement civil.

La conséquence de cette distinction est le pouvoir d’appréciation dont dispose, ou ne dispose pas le juge saisi d’un recours à l’encontre d’une telle sanction, pouvoir d’appréciation qui lui permettrait, le cas échéant, de réduire l’amende en-deçà du minimum ou de faire bénéficier le contrevenant d’un sursis ou de circonstances atténuantes.

En effet, pour les sanctions à caractère pénal, le Juge dispose d’un pouvoir d’appréciation, alors que pour les sanctions à caractère civil, il n’en dispose d’aucun, ce que confirment tant la jurisprudence de la Cour de Cassation que la doctrine[ii].

Cette absence de pouvoir d’appréciation par le tribunal saisi d’un recours à l’encontre du montant de la sanction est justifiée par l’absence de caractère infamant des sanctions administratives et par l’existence de garanties de procédure et de recours [iii] (notamment devant le Tribunal de Police).

Les différentes mesures d’individualisation des peines (circonstances atténuantes, sursis, suspension, etc.) sont, selon la Cour constitutionnelle :

« Une politique répressive choisie parmi plusieurs concevables, plutôt qu’un principe général de droit s’imposant au législateur. Sous la réserve qu’il ne peut prendre une mesure manifestement déraisonnable, le législateur démocratiquement élu peut vouloir déterminer lui-même la politique répressive et exclure ainsi le pouvoir d’appréciation du juge »[iv].

En l’espèce, il s’agit d’une sanction administrative à caractère purement civil, puisque les infractions visées par l’article 237-36, § 1er ne sont susceptibles d’aucune poursuite pénale parallèlement à la sanction administrative, à l’inverse d’autres dispositions du CWATUPE.

Selon la jurisprudence de la Cour constitutionnelle, dès lors que ce choix appartient au seul législateur[v] , le choix d’une amende forfaitaire excluant le pouvoir d’appréciation du Juge n’est manifestement pas déraisonnable[vi].

Il serait donc concevable que dans le cadre d’un recours à l’encontre d’un recours contre une sanction administrative pour absence de déclaration PEB initiale – qui est une sanction à caractère purement civil, non susceptible de poursuites pénales -, le juge ne dispose d’aucun pouvoir d’appréciation mais qu’il puisse uniquement contrôler la correcte application de la procédure prévue à l’article 237/36 du CWATUPE et des modalités de calcul prévues à l’article 559 du CWATUPE.

Encore faut-il qu’une telle mesure ne soit pas manifestement déraisonnable. En l’espèce, les sanctions administratives ayant vocation à avoir un minimum d’effet dissuasif sur le contrevenant (les travaux préparatoires et l’exposé des motifs du décret-cadre du 19 avril 2007 qui a inséré l’article 237/36 du CWATUPE confirmant la volonté du législateur de disposer d’un mode de sanction systématique et de susciter un changement de comportement[vii]), le seuil minimal de 250,00 € prévu par l’article 237/36 du CWATUPE ne semble pas atteindre un montant tel qu’il puisse être considéré comme disproportionné par rapport aux buts poursuivis par le législateur et aux montants habituellement en jeu.

Dans une affaire similaire, la Cour constitutionnelle fut interrogée quant à la question de savoir s’il n’était pas discriminatoire qu’un juge de police, saisi de l’appel interjeté contre une amende administrative et une interdiction administrative de stade encourues pour certains comportements troublant le déroulement d’un match de football (article 23 de la loi du 21 décembre 1998 relative à la sécurité lors des matches de football), ne puisse infliger une amende administrative inférieure au minimum fixé par cette loi, alors que le juge pénal peut appliquer l’article 85 du Code pénal ou « une autre mesure de faveur pénale découlant des lois particulières ».

Dans cet arrêt, la Cour dit pour droit que « Le législateur peut, sans méconnaître le principe d’égalité, estimer qu’une mesure de suspension, de sursis ou de probation n’est pas applicable aux amendes administratives. Celles-ci sont des mesures strictement pécuniaires, n’ont pas le caractère infamant qui s’attache aux condamnations pénales sensu stricto, ne sont pas inscrites au casier judiciaire et ne sont pas de nature à compromettre la réintégration de celui auquel elles sont infligées »[viii].

L’enseignement de cet arrêt est, nous semble-t-il, transposable à la problématique des sanctions administratives en matière de PEB et la question préjudicielle dont est aujourd’hui saisie la Cour constitutionnelle. Reste à savoir quelle position prendra la Cour…

 

                                                                                                                      Maya Tabet

                                                                                                                      Avocat HSP



[i]    « Les sanctions administratives en Belgique », E. WILLEMART, Colloque, réunion des Conseils d’Etat du Benelux et de la Cour administrative de Luxembourg.

[ii]    « Les sanctions administratives en Belgique », E. WILLEMART, Colloque, réunion des Conseils d’Etat du Benelux et de la Cour administrative de Luxembourg ; Cass., 13 février 2009, F.06.0107.N.

[iii]   C.A., n° 153/2001, 28 novembre 2001 ; C.A., n° 127/2000, 6 décembre 2000 cités par M. LEROY, Contentieux administratif, 5ème édition, U.L.B., p. 318.

[iv]   C.C., n°153/2001, 28 novembre 2001.

[v]   C.C., n° 67/2007, 26 avril 2007.

[vi]  C.C., n° 153/2001, 28 novembre 2001, op. cit.

[vii]   Doc. parl. w., sess. 2006-2007, n°560/1, n°1, p. 11.

[viii] C.C., n°153/2001, 28 novembre 2001.